In dit hoofdstuk is een aantal actuele beleidsontwikkelingen opgenomen die financieel gevolgen hebben voor de begroting 2023 en de meerjarenraming. Omdat er nog concrete besluitvorming moet plaatsvinden over deze beleidskeuzen zijn er geen ramingen opgenomen in de Kadernota. Bij de begroting 2023 zullen we hier verdere uitwerking aan geven. Gezien de dynamiek op deze dossiers kan het ook leiden tot latere voorstellen tot begrotingswijziging. Het lijkt ons daarom goed in deze Kadernota de ontwikkelingen wel alvast te schetsen.
Deelneming Stedin
Stedin is als netbeheerder verantwoordelijk voor het aanleggen, beheren en onderhouden van de gas- en elektriciteitsnetwerken in de provincies Utrecht, Zuid-Holland en Zeeland. Stedin is in eigendom van 44 gemeenten, waarvan slechts één Utrechtse gemeente.
De provincie heeft een forse ambitie voor de energietransitie. Zo is het doel om in 2030 minimaal 55% van het elektriciteitsgebruik in de provincie Utrecht hernieuwbaar op te wekken waarbij de energievoorziening afkomstig is uit duurzame bronnen op het eigen grondgebied. Ook zal verdergaande elektrificatie plaatsvinden in de mobiliteit (elektrisch vervoer) en gebouwde omgeving ((hybride) warmtepompen). Uit de systeemstudie naar energie-infrastructuur die we onlangs hebben laten uitvoeren bleek dat de investeringen op termijn ook noodzakelijk zijn voor de verwachte woningbouw en uitbreidingen van werklocaties.
De komende jaren zal de netbeheerder fors moeten investeren om aan de hogere eisen aan de elektriciteitsinfrastructuur te kunnen voldoen. Stedin wil de komende 10 jaar minimaal € 8 miljard investeren in de energienetwerken. Stedin wil de investeringen financieren met eigen inkomsten in combinatie met nieuwe leningen en met het aantrekken van aanvullende financiering door het uitgeven van nieuwe aandelen voor een bedrag van € 1,8 miljard.
Omdat er in het deel van het verzorgingsgebied van Stedin in de provincie Utrecht vrijwel geen aandeelhouders zijn, heeft Stedin onder andere de provincie Utrecht gevraagd om ook aandeelhouder te worden.
In het rapport Groeisprong Utrecht 2040 is onder het thema Energie en klimaat een deelneming van € 75 miljoen in de netwerkbeheerder als mogelijke investering genoemd. De komende periode wordt het verzoek van Stedin om als aandeelhouder te participeren beoordeeld. We willen dit vraagstuk breed beschouwen en afwegen welke investering leidt tot zoveel mogelijk publieke waarde. Ook andere (publieke-) organisaties zullen mogelijk de komende tijd bij de provincie aan de deur kloppen. In het najaar worden de resultaten daarvan aan uw Staten voorgelegd.
Positionering Trambedrijf
Op 16 maart 2021 hebben wij een besluit genomen over de opdrachtformulering aan een extern bureau voor het uitvoeren van een verkenning naar de strategische positionering van het Trambedrijf. Deze verkenning heeft als doel te komen tot een voorkeursvariant voor een toekomstige eigendoms- en governance structuur van het Trambedrijf.
In het najaar van 2021 en voorjaar van 2022 heeft deze verkenning plaatsgevonden. Op verzoek van Provinciale Staten zijn er drie werksessies geweest en zijn Provinciale Staten geraadpleegd op de tussentijdse resultaten van de verkenning.
De resultaten zijn ook meerdere malen besproken met een door ons ingestelde externe klankbordgroep. Deze klankbordgroep bestaat uit externen die hun sporen in het OV-domein en/of de politiek hebben verdiend.
Het doel van de externe klankbordgroep is om te reflecteren tijdens het proces waarbij de varianten vorm krijgen, maar ook tijdens het proces van besluitvorming.
Volgens planning neemt Provinciale Staten in het najaar van 2022 een principebesluit over een voorkeursvariant voor de positionering van het Trambedrijf, en geven de Staten opdracht tot het opstellen van een implementatieplan. De uiteindelijke keuze van Provinciale Staten heeft materiële invloed op de balans van de provincie Utrecht. Het materieel vast actief van het trambedrijf bedraagt eind 2021 € 415 miljoen op een balanstotaal van de provincie van € 925 miljoen. Dit is 45% van het balanstotaal. En mogelijk nemen de investeringen in OV-infra in de komende jaren zowel in absolute als in relatieve zin nog toe. Daarmee heeft de positionering van het Trambedrijf ook materiële invloed op de solvabiliteit- en liquiditeitspositie van de provincie Utrecht. En moeten investeringen in fondsen en deelnemingen (zoals mogelijk Stedin) ook steeds in dit bredere perspectief van het vermogensbeslag van OV-infra worden beschouwd. Mogelijke financiële consequenties van de voorkeursvariant worden in beeld gebracht bij het implementatieplan en meegenomen bij de Kadernota 2024.
Provinciefonds en nieuw belastinggebied decentrale overheden
In het Coalitieakkoord 2021-2025 ‘Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst’ zijn de plannen van het Kabinet voor de komende kabinetsperiode aangekondigd. Deze plannen en de uitwerking ervan de komende jaren hebben een grote impact op de toekomstige financiële positie van de provincies.
In het Coalitieakkoord wordt het volgende gesteld: “ Om een stabielere financiering voor de medeoverheden te realiseren en hun autonomie te vergroten, wordt in de komende jaren een nieuwe financieringssystematiek voor de periode na 2025 uitgewerkt, waarbij de mogelijkheid voor een groter eigen belastinggebied wordt betrokken. Daarbij worden ook alternatieven voor de onroerendezaakbelasting (OZB) en de motorrijtuigenbelasting (MRB) in de beschouwing betrokken. In de huidige kabinetsperiode zal de financiering van de medeoverheden grotendeels worden vormgegeven via de accres systematiek.”.
De huidige financieringssystematiek en de maatregelen uit het coalitieakkoord leiden op korte termijn tot instabiele provinciale meerjarenbegrotingen die over de jaren qua omvang kunnen fluctueren. Daarnaast is de toekomstige financiële positie van provincies op de lange termijn onzeker. Gezien de grote maatschappelijke opgaven en transities in de fysieke omgeving, die tegelijk majeure investeringen en robuuste uitvoeringskracht van de provincie vergen, is het urgent en van groot belang zekerheid te verwerven over de structurele houdbaarheid van de financiële positie. Met de introductie van Betalen naar Gebruik - als een mogelijke vervanger van de MRB - en de instelling van fondsen voor de bekostiging van de grote maatschappelijke opgaven zien wij meer financiële onzekerheden voor de provincies op de (middel)lange termijn, die provincies op de (middel)lange termijn in zwaar weer kunnen brengen.
De provincies worden de komende jaren geconfronteerd met steeds hogere uitgaven. Niet in de laatste plaats komen deze uitgaven voort uit de grote maatschappelijke opgaven in de fysieke leefomgeving - specifiek de woningbouwopgave, de energietransitie en de stikstof-problematiek. Daarbovenop komen nog de toenemende kosten voor onderhoud aan en (vervangings)investeringen in infrastructuur, de bekostiging van onrendabele OV-lijnen en de investeringen in natuur. Dit geldt evenzo voor provincies met vermogen, die vanwege achterblijvende rendementen en/of afnemende reserves te maken hebben met een steeds beperkter financiële armslag.
Bovendien verwacht het Rijk meer en meer dat provincies verplicht meefinancieren bij de infrastructurele rijksprojecten. Ook voor de andere maatschappelijke opgaven wordt steeds vaker cofinanciering gevraagd door het Rijk. De mogelijkheden voor cofinanciering worden door de maatregelen in het regeerakkoord echter geminimaliseerd. Provincies voelen de last op hun schouders zwaarder worden, maar voelen ook de verantwoordelijkheid groeien om al deze grote opgaven gezamenlijk te realiseren als autonome overheden. Als één overheid. Met een eigen solide belastinggebied en een houdbaar, stabiel provinciefonds voor de lange termijn.
De provincies voelen daarom de noodzaak om juist nú met het Rijk in gesprek te gaan en de dialoog aan te gaan over een meer solide financiering van provincies. De grote opgaven die als een sneltrein op provincies afkomen kunnen immers alleen gerealiseerd worden met goede financiële én bestuurlijke verhoudingen en dat is de boodschap die wij via het Interprovinciaal Overleg (IPO) willen overbrengen.
Nieuwe financieringssystematiek
Het nieuwe kabinet heeft in het coalitieakkoord opgenomen dat het streeft naar een nieuwe financieringssystematiek voor de provincies en gemeenten met ingang van 2026. De gezamenlijke provincies zijn daarom een traject gestart waarbij gezamenlijk met Rijk en gemeenten gewerkt wordt aan deze nieuwe systematiek. De minister van BZK heeft aangekondigd dat zij voor het zomerreces over dit onderwerp een contourennota naar de Tweede Kamer gaat sturen. Deze contourennota wordt gezien als een ontwikkelagenda voor de bestuurlijk-financiële verhoudingen in de komende kabinetsperiode. En zal naar alle waarschijnlijkheid primair gericht zijn op het uitwerkingsproces en mogelijk een aantal hoofdlijnen bevatten (onder anderen een nieuwe stabielere financieringssystematiek, toepassing normeringssystematiek (accres), eigen belastinggebied).
Herijking provinciefonds
Een ander proces dat samenvalt met dit traject betreft de herijking van het provinciefonds dat in opdracht van het ministerie van BZK wordt uitgevoerd door onderzoeksbureau Cebeon. Het nieuwe verdeelmodel dat daaruit volgt zal ook een rol spelen in die nieuwe financieringssystematiek en moet daarom in samenhang met de andere financieringsvormen worden gezien. Het IPO zal voor het einde van deze collegeperiode 2018-2022, dus uiterlijk in het najaar 2022, een besluit nemen over het nieuwe verdeelmodel. Het IPO heeft bij de Ministers van Financiën en BZK aangegeven de nieuwe verdeelmaatstaven te willen laten ingaan per 1 januari 2024. Dit betekent dat de financiële consequenties hiervan moeten worden meegenomen bij de Kadernota 2024-2027 en eventueel bij de coalitie-onderhandelingen na de verkiezingen van maart 2023.
Het interprovinciaal traject is er in eerste instantie op gericht dat de voorwaarden van de gezamenlijke provincies voor deze nieuwe financieringssystematiek staan vermeld in de contourennota. Deze voorwaarden zijn opgenomen in de brief die vanuit het IPO halverwege mei 2022 is verstuurd aan de fondsbeheerders. Vervolgens zal na het zomerreces de in de contourennota opgenomen voorwaarden samen met Rijk en gemeenten worden uitgewerkt en geconcretiseerd. Wij zullen uw Staten daarover blijven informeren en betrekken.
Provinciefonds – actuele ontwikkelingen
Voorstel tot bevriezing volume-deel accres
Tussen het Rijk en de decentrale overheden vindt minimaal twee keer per jaar overleg plaats over de financiële verhoudingen via het Bestuurlijk overleg financiële verhoudingen (Bofv). Deelnemers zijn de fondsbeheerders (ministerie van BZK en Financiën), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), het IPO en de Unie van Waterschappen (UvW). In het overleg van 23 maart 2022 is door de minister van BZK, samen met de
staatssecretaris voor Fiscaliteit en Belastingdienst, het voorstel gedaan om het volume-accres van het gemeente- en provinciefonds voor de periode 2022-2025 vast te zetten. Dat voorstel had als oogmerk de stabiliteit van het geraamde accres te verbeteren, zodat gemeenten en provincies daar met hun begrotingspolitiek beter mee uit de voeten kunnen. Zowel het IPO als de VNG hebben middels een brief aan de minister aangegeven voor nu niet in te stemmen met dit voorstel. De belangrijkste redenen daarvoor zijn als volgt:
- er is nog geen overeenstemming over de normeringssystematiek voor de berekening van de accressen;
- de voorgestelde normeringssystematiek, die als basis dient voor het te bevriezen volume-deel, is niet transparant;
- het voorstel draagt niet bij aan meerjarige stabiliteit van inkomsten voor provincies en gemeenten, omdat die fluctuatie sterk speelt in de jaren ná 2025 waarin ook de opschalingskorting weer van kracht is.
Maartbrief
In de meicirculaire 2022 van het provincie- en gemeentefonds worden de meerjarige financiële effecten van het Coalitieakkoord verwerkt op basis van de Voorjaarsnota van het Rijk. Daarin worden ook de effecten verwerkt van de gemaakte afspraken in het Coalitieakkoord van Rutte-IV dat in december 2021 is gepubliceerd. Voor veel provincies en gemeenten komt die informatie te laat om tijdig hiervan een doorrekening te maken voor het eigen provinciale of gemeentelijke meerjarenperspectief in de Kadernota’s. Om die reden is door de minister van BZK een brief gepubliceerd waarin de financiële effecten vanuit het Coalitieakkoord voor provincies en gemeenten inzichtelijk is gemaakt. Deze brief staat bekend als de ‘Maartbrief ’ en is op 6 april 2022 gepubliceerd. De bedragen die in die brief zijn genoemd voor de provincie Utrecht zijn verwerkt in deze Kadernota. Dit is nader toegelicht in 3.1.1 A. Beginstand Kadernota 2023-2026.
Provinciaal belastinggebied – actuele ontwikkelingen
Compensatie derving opcenten elektrische voertuigen
Op 28 januari 2022 heeft de minister van BZK een brief gestuurd naar de Tweede Kamer en het IPO. Daarin geeft zij inzicht in de opbouw van de bedragen die betrekking hebben op de post “overige dossiers medeoverheden”, zoals genoemd in de financiële vertaling van het Coalitieakkoord. Deze middelen zullen bij de besluitvorming over de Voorjaarsnota van het Rijk worden toegekend aan de decentrale overheden. Voor de provincies betreft dit twee posten:
- Uitvoeringskosten Omgevingswet provincies: totaal € 5 miljoen t/m 2024;
- Compensatie gederfde opcenten als gevolg van vrijstelling MRB elektrische voertuigen: totaal € 372 miljoen t/m 2024.
De compensatie van de gederfde opcenten zal worden verdeeld tussen de provincies op basis van de verdeelsleutel die is opgenomen in het rapport van de Raad voor Openbaar Bestuur (ROB) van mei 2020. Via het IPO is inzicht verkregen in wat dit voor de provincie Utrecht betekent. Die bedragen zijn verwerkt in deze Kadernota. Dit is nader toegelicht in 3.1.1 A. Beginstand Kadernota 2023-2026.